一、秦汉时期的中央政府和陕西的关系
秦汉中央实行三公九卿制。三公是秦汉中央政府的首领。秦代并无三公之制，仅在习惯上称最高官吏为三公，即丞相、太尉、御史大夫三人。汉承秦制，但太尉不常设，到西汉中叶后再未设太尉，而改设为大司马大将军。后来，又取消大司马的将军头衔。西汉末成帝时，听取御史大夫何武的建议，改御史大夫为大司空，沿用大司马，改丞相为大司徒，共称三公，三公之制由此正式产生。到了哀帝时，有人批评三公的职责不明，职能交错，无益于国家治理，又改回丞相制。四年之后，再复用三公制，并确定三公各自分辖三卿。到了东汉时期，三公九卿成为定制，再无多大变动。
秦汉的丞相虽为中央官员，但在对陕西地区（京畿地区）的关系上，承担有审理京畿上诉案件的职能。根据秦汉的制度，其他地方的上诉案件，由九卿中的廷尉审理，唯有京畿各郡的上诉案件，则由丞相审理。丞相府是京畿地区的司法复审机构。西汉中期，薛宣在左冯翊时，史称“作奸犯科不复出现，打官司者历年不再上诉到丞相府”[1] 。薛宣由此确定相府讼例，规定丞相府不受理不满万钱的案件上诉。后来，汉宣帝时的丞相丙吉重新规定，相府不审理一般官员的案件，而只受理针对高级官员的案件。
秦汉的三公以下为九卿，包括太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府等，还有地位比九卿略低的列卿，如执金吾等。九卿和列卿有许多与陕西有关。
太常，秦名奉常，因其主管祭祀，奉礼仪中的旌旗，故名。西汉汉景帝时更名为太常。在汉代，太常主管文化教育礼仪宗教，兼管人才的培养选拔。西汉时期的太常所管的陕西地方事务，是直辖陵县并主管陵县的地方官。汉代前期，皇帝陵墓所在地均单独设县，各帝陵设陵邑、立县治，以奉陵寝。陵县地方官员，均为太常下属。西汉帝陵均在长安附近，包括高祖长陵、惠帝安陵、文帝霸陵、景帝阳陵、武帝茂陵、昭帝平陵、宣帝杜陵。后来到元帝时，停止陵园设县之制，原来已经设立的陵县划归三辅管辖，太常才不再管辖陵邑所在的地方政府，但诸陵园令及其下属人员仍归太常管辖。另外，汉代皇帝祖庙、宗庙的庙令及下属人员也归太常管辖。总计汉代的陵庙官员约有二千人。
大鸿胪在秦代名典客，汉景帝改名为大行，武帝更名为大鸿胪。大鸿胪主要执掌外交事务和少数民族事务，以及诸侯王国事务、郡国来京公干吏员的接待事务。大鸿胪所管的陕西地方事务，为主管设在京城的郡国邸（相当于驻京办事处），其下属有郡国邸长丞，即各郡国驻京办事处总管。
少府主管皇帝的生活事务以及皇帝的个人财政。“掌山海池泽之税，以给供养。”[2]和陕西地方有关的，主要是管辖皇家林苑事务。西汉的皇家园林名上林苑，范围极大，东至今华阴，西到今周至，南跨秦岭，西北到今淳化，东北到今韩城，这一区域构成汉代上林苑的主要范围。其中的机构和官员，统归少府管辖。具体包括皇室织造的织室、染洗性质兼宫内服劳役的暴室、制造船舶的船室、主管民歌和音乐歌舞的乐府、主管苑内水利和手工业的水衡都尉、辨铜、锺官等，以及行政长官上林令等等。
列卿各自掌管一部分专门性政务，但地位比九卿稍低。与陕西地方有关的有：
执金吾，秦代名中尉，汉武帝时更名为执金吾。主管京师警卫，巡徼京师。原来还主管在宫外捕捉京师盗贼，后来京师盗贼之事归上京兆尹，执金吾则专管京师巡逻，兼管非常水火之事，近似于现代的消防队，京师武库也归其管辖。由于执金吾警卫京师，所以车骑豪华，服饰绚丽。“舆服导从，光满道路，群僚之中，斯最壮矣。”[3]执金吾的下属官员有属官丞、武库令丞。除此之外，主要为缇骑200人，舆服导从520人。
将作大匠，秦代名将作少府，汉景帝时更名为将作大匠，与陕西有关的职掌主要是道路修治、工程营造以及植树绿化。“掌修作宗庙、路寝、宫室、陵园土木之功，并树桐梓之类列于道侧。”[4]
二、司隶校尉和刺史州牧
司隶校尉是对京畿地区各种官员进行监察的特殊官职，设于汉武帝征和二年（前91）。初设司隶校尉的目的，是为了清查因“巫蛊之祸”而引发的戾太子叛乱卷入的人员。当“巫蛊之祸”被平息后，司隶校尉一职并未废除，而是演变成汉代的一个特殊监察官职。其基本职守是弹压京师，京师地区的中央官员和地方官员都要受其监督。司隶校尉监督地方官员的范围为京畿七郡，即京兆（今西安地区）、扶风（今西安以西至宝鸡一带）、冯翊（今西安以东渭北一带）、河内（今河南省黄河以北和山西南部）、弘农（今陕西华阴至河南灵宝一带）、河南（今河南洛阳地区）、河东（今山西省中部至北部），半数属于今陕西省。到东汉，司隶校尉成为京畿地区的最高地方长官。
司隶校尉的秩级为比二千石（相当于二千石），其职责主要为监督京师官员，京畿七郡的官员全部在其执法范围内。对于司隶校尉来说，列侯和三公以下无不受其监督，若进宫要开中门中道，作为皇帝的使者对待。纠察的对象上至太子王侯、皇帝嫔妃以及皇帝亲近随从，可弹劾三公九卿和大小百官。《汉书·盖宽饶传》称：盖宽饶被“擢为司隶校尉，刺举无所回避。小大辄举，所劾众多”。以至于公卿贵戚与郡国长吏至长安者，皆恐惧盖宽饶之治而莫敢犯禁。《汉书·诸葛丰传》也载：诸葛丰被“擢为司隶校尉，刺举无所避。京师为之语曰：间何阔，逢诸葛”（首都民谣称：出门路虽阔，违纪就碰见诸葛）。
司隶校尉下设有从事十二人，均为百石之吏，由司隶校尉自行选择任命，称为“辟署”。其中都官从事负责察举本州百官；功曹从事主管本州官员选拔任命；别驾从事主管巡察各地时处理相关事务；簿曹从事主管财谷簿书；兵曹从事主管军事；郡国从事每郡一人，京畿七郡共七人，主管按郡督促文书，察举非法。从事之下，设有假佐二十五人，主管各类文书事务。假佐由郡吏充任，每岁一更。
刺史也设于汉武帝时期，秩级为六百石。分十二部设置，与今陕西有关者包括益州刺史（辖今汉中等地）、凉州刺史（辖今陕北部分区域）、并州刺史（辖今陕北部分区域）。刺史每年八月出巡，岁末回京奏事。“刺史班宣，周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱，以六条问事。”[5] 刺史监督郡国的六条为：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟祜恃荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。”（第一条主要是纠察地方豪强，第二条纠察地方长官行政管理，第三条纠察地方长官司法公正，第四条纠察地方长官选人用人，第五条纠察地方长官的子弟是否请托贿赂。第六条纠察地方长官是否与地方豪强勾结串通）刺史所察，不得超过以上六条。刺史一般不察二千石以下官吏，通常也不得干预郡国事务。到西汉晚期，刺史监察的范围有扩大的趋势。
西汉刺史，无固定办公场所，只是乘“传”巡回视察，“居靡定处，权不牧人”。没有固定衙门，没有行政职责，以六百石的级别而监察二千石官员，位卑权重。刺史直接对皇帝负责。其下属从事，均为百石之吏，从郡吏中选拔充任。州从事的设置，同司隶校尉下属从事相仿。
随着刺史逐渐介入地方行政，原先不干预地方行政事务的限制被打破，刺史演变为州牧，由专职监察官变成了地方最高行政官。从西汉晚期成帝开始，改刺史为州牧，升其秩为二千石。此后，或刺史或州牧，名称多有更改，但在整个东汉时期，刺史或州牧作为地方最高行政长官的性质一直再未发生变化。位于陕西的州牧，主要是雍州牧。
西汉武帝时至东汉建安年间，司隶校尉为陕西一带的最高监察官或行政官，建安十八年（213），罢司隶校尉与凉州，以其所属郡国改置雍州。东汉以后，雍州牧辖今陕西中部、甘肃东南部、宁夏南部等地，是这一地区的最高地方长官。
到了东汉晚期，由于各地的农民起义，州牧主管军队遂成制度。“内亲民事，外领兵马”，州牧不但是行政长官也是军事长官，实权大大增加。领州牧者实力雄厚，具有军、政、民、财、司法一方大权，威震朝廷，地位特崇。于是，州牧在此时多加号将军，位封列侯。中央对州牧缺乏有效控制，带来了尾大不掉、地方抗令等问题，严重威胁着中央集权。
刺史一职，在西汉时下辖属吏只有从事。到东汉变为州牧，下属机构和官员也在不断扩充。再加上州牧兼管军事，使其僚属里形成了军民两套班子的雏形。东汉时的州牧，其下属主要有长史、主簿、司马、从事、校尉等，各从事、各校尉实际上成为军、民两套班子里分曹办事的长官。从事在西汉时本为百石小吏，到东汉时的地位逐渐高于县令长，各地州牧往往从县令长的优异者中选拔从事。但东汉州牧的下属，变动较大，不够稳定。
三、郡国
西汉时地方行政建制实行郡县两级制，郡国为地方最高行政机构。东汉实行州郡县三级制，郡成为地方中层行政机构。汉代郡国并行，陕西地区只设郡，没有封国。
春秋战国之时，已有郡的设置，但当时的郡与县为平级。秦国的商鞅变法中，推行县制，今陕西地区在商鞅变法时大都设县。到统一战争中，秦国在其新征服区域不断设郡，使郡数急剧增加。到秦统一后，始定地方建制为郡县两级制，郡由此成为县之上的一级行政建制。
秦代在首都咸阳附近的区域，归内史管辖。内史辖区以外所设之郡，其统辖地域涉及今陕西地界者有：
上郡，在黄河以西，今黄陵、宜川以北，内蒙古伊金霍洛旗、乌审旗以东，大致包括今榆林、延安的大部分区域。
汉中郡，在秦岭以南，今湖北郧县、保康以西，大巴山以北。
北地郡，今宁夏青铜峡以东，及环江与马莲河流域。
云中郡，在内蒙古大青山以南，黄河南岸，长城以北。
汉代之郡，在汉初多有变化，至武帝时基本稳定。楚汉相争之中，原秦代内史所辖区域分属于塞国和雍国，汉高祖二年（前205）分为渭南郡、河上郡、中地郡，九年（前198）罢，复为内史，武帝建元六年（前135）分为左、右内史分署理事，太初元年（前104）改为京兆尹、左冯翊、右扶风。武帝元鼎四年（前113）设弘农郡，辖今华阴以东至河南渑池，以及今商洛大部分区域。汉中郡，辖今汉中地区、宝鸡市南部以及周边与四川、甘肃的交界区域。其余在今陕南、陕北地区诸郡，与秦代基本相同。
按照《汉书·地理志》的界定，秦地的范围从弘农故关（函谷关）以西开始，包括京兆、扶风、冯翊、北地、上郡、西河、安定、天水、陇西，南有巴、蜀、广汉、犍为、武都，西有金城、武威、张掖、酒泉、敦煌，又西南有牂柯、越嶲、益州等地。实际上，战国到秦汉的秦地，包括了今天西北、西南的大部分地区。
郡的最高长官为郡太守。汉人通谓郡太守为二千石，是指大多数情况而言。实际上，汉代的郡有美恶差别，因之郡太守也有高低差别。即使是同一类别的郡，其任太守者也不尽为同等级别。西汉之郡，以三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）为尊，为中二千石，高于其他郡国，与九卿同级。如淳曰：“三辅皆秩中二千石，号为卿也。”[6]从其他郡转任三辅郡太守则为提升，还要经过试用期（试守）。如东海太守尹翁归“以高第入守右扶风，满岁为真”；东郡太守韩延寿治绩为天下第一，“入守左冯翊，满岁称职为真”；颍川太守黄霸“以治行第一入守京兆尹。霸视事数月，不称，罢归颍川”。在汉代的郡国中，三辅地处天子脚下，号为难理，尤其是京兆尹，其地位不亚于九卿。所以一般选择郡国二千石考核高第者担任，等试用期满，正式任职时间长者也不过两三年，有的数月一岁，往往就声望大减，由于舆论批评，以得罪上层或者过失而被罢免。
郡太守作为一郡最高长官，其职权重大。《汉官》称：郡太守对一郡之事承担最终责任:“太守专郡，信理庶绩，劝农振贫，决讼断辟，兴利除害，检举郡奸，举善黜恶，诛讨暴残。”《续汉书·百官志》称：“凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸。”每年春天，郡太守要巡行下属各县，劝民农桑，赈救乏绝。秋冬两季，郡太守要派遣亲信官吏到各县巡察狱政，案讯囚犯，平反冤狱。到岁末，要对下辖属县考核政绩，区分殿最（最指考核第一，殿指倒数第一）。然后汇总全郡考核情况，派遣吏员，到首都上计。同时向中央推举本地的孝廉，每二十万人口推举一人。
郡太守治郡有较大的自主权，但也有一定的约束。其最主要的约束是，太守必须接受丞相、御史大夫的领导、监督和考核。在西汉时，太守要接受刺史的监督；到东汉时，则要接受州牧的领导。另外，按照汉代的制度，太守不能离开自己的管辖区域（行不得出界），没有中央诏令和虎符不能随意发兵（兵不得擅发），没有皇帝的指示不得进京朝见（不得无诏而朝），唯有三辅郡守按朝官中的九卿同等对待，可随时朝见皇帝。
郡太守之下所设置的官职有：
（一）都尉
秦代实行郡县制时已置郡尉，即汉代的都尉。据《汉书·百官公卿表》记载，郡尉是秦官，职务为辅佐太守主管武职和甲卒，级别为比二千石。汉景帝中元二年（前148），更名郡尉为都尉。汉代都尉，基本上每郡都设，有些较大之郡，还有可能设两三个都尉。东汉建武六年（30），罢置郡国都尉，但三辅都尉保留依旧。都尉隶属于郡太守，在一郡中的地位仅次于太守，其属于有丞、主簿、功曹、小史等，除了丞为六百石之官外，其余属员均由都尉自行辟除任用。
（二）郡丞
郡丞为六百石级官员，一律由中央任命。按照制度规定，郡丞是太守的副职，郡中事无大小都可过问。汉代法律明确规定，郡太守生病，则由郡丞代理太守之职。但在实际上，郡丞一职并无多大实权，只是一个闲散官职，反而不如诸曹的百石小吏重要。其原因在于郡丞由中央任命，往往不合郡守之意，而诸曹小吏则为郡守自行任命，多为其心腹。所以，汉代志高才大者，多不乐意担任郡丞一职。《太平御览》卷253引《东观汉记》记载，赵典的侄子赵温，被朝廷任命为京兆郡丞，他感叹道：“大丈夫生当雄飞，安能雌伏！”认为郡丞一官属于无所作为的闲职，所以弃官而去。
（三）督邮
在汉代，督邮、功曹、主簿，均为百石掾史，但属一郡右职，秩级虽低却执掌重要。督邮直属郡守，职在监督属县，在郡内分部设置。号称“五部督邮”。实际上，汉代督邮的设置，根据郡之大小繁简多少不等，设置二至五个督邮不等，不尽为五部。
督邮负责巡行郡内分管所部，有权监督县令长、县丞尉以及县级各种员吏，有权抓捕审问县令长，仅仅不能擅杀而已。汉元帝时，赵都任左冯翊督邮掾，下辖池阳县。池阳县令素行贪污，赵都立案审讯，查明池阳县令“主守盗十金”（监守自盗），于是将该县令收捕，没有报告就将其格杀。池阳县令家属上书喊冤，事下廷尉，追究左冯翊冯野王的职责，因为赵都罪在“擅杀”，冯野王有管辖不当之罪。赵都自杀以表明冯野王无罪。一般情况下，督邮要服从太守之令，但有时督邮也可对郡太守抗命不从。督邮除监督属县官吏之外，还负责惩处所属县内的地方豪强。中央有诏书涉及督邮属县，则由督邮到县执行。郡太守也可委托督邮办理各色各样其他事务，捕捉辖县人犯，等等。
（四）门下和主簿
主簿一职，为郡太守的行政事务性属官，相当于今日之办公室主任。其职责为“匡理政务，拾遗补阙”。其事务包括代理郡守宣读政教，为郡守奉送要函，为郡守迎接贵客等。
主簿办公之处称为门下。郡太守的门下除主簿外，还有下列官员：主记室史，也叫主记掾、主记史、主室史。录事掾史，主管郡府的记事、簿书事务。有人认为录事掾史系主记室史的下辖员吏。奏曹掾史，主管奏议之事。少府史，主管太守的私人财政。门下督盗贼，有时省称为门下督或督盗贼，为太守侍卫。府门亭长，包括郡府门、郡城门的门亭长，负责守门纠仪，通报禀事，下有门吏、门卒若干。郡太守门下的这些官员，并非主簿下属，而是直接听命于郡太守。
太守门下在掾史之下的办事人员有书佐、循行、干、小吏。书佐主要执掌记录、缮写、起草文告、宣读命令等秘书事务。循行是一种低级散吏，同门下客相仿。干、小史是掾属之下的最下层办事人员。
（五）功曹和五官掾
汉人视地方功曹，有如国家之丞相。东汉的王充曾言：功曹，是众吏的表率。又言：功曹之官，相当于国家的相国（《论衡·遭虎篇》）。功曹主管一郡人事，选拔任命和考核功劳，所以名为功曹。由于主管人事，所以实权颇重。功曹人选得当，可使“郡中奸吏皆自引去”。而所用功曹不当，则会刻薄下吏，蔽贤宠顽，有如虎之食人。因之王充说：“功曹为奸，采渔于吏，故虎食人，以象其意。”[7]由于功曹执掌重要，因此，太守有事，往往不是委政于郡丞，而是委政于功曹。
五官掾也是郡太守下较为重要的一个官职，列于郡内群吏之首，甚至还在功曹之前。其执掌为“署功曹及诸曹事”。凡功曹或其他诸曹出缺离任，则由五官掾代为署理。平时无政务方面的具体职掌，郡中春秋祭祀，则由五官掾主祭。
（六）其他诸曹
郡太守之下，所属掾属分曹办事。汉代郡一级所设之曹有：
户曹。主管民户登记查对、赈赡灾民、民事狱讼、礼庆祠祀。
比曹。主管“大比”，即检阅民数及其财物。由于该职与户曹重叠，故不常置。
时曹和祠祀掾史。汉人认为，时节违令则政教失和。“时曹共政教”，即主管时节祠祀。据碑记所载，在郡国境内如有名山大川或先圣先贤庙祠，则专设有相应的祠祀掾史、供曹掾史、祠仁德掾史等职。
田曹和劝农掾史。主管“地利”，即劝课农桑。
水曹和都水。西汉都水之官均在中央，郡国不设。东汉时将都水之官改在郡国，主管兴修水利。
将作掾。主管工程修造，有所兴作则置。西汉无将作掾之名，任其职者为郡司空。
仓曹。主管仓谷之事，也称谷曹。
金曹和市掾。主管钱布货币之事，兼管市场租税。金曹和仓曹的分工是：“金曹主市租”，“仓曹主民租”。市掾和督铸钱掾负责监督铨衡，核正斗斛，督察铸钱，即主管市场，监管度量衡，管理铸钱手工业。
集曹。集曹主管有两说：一说集曹“供纳输”即征集粮谷；一说主管郡内各县上计。汉代上计之中，财政为重要内容之一。或为二者兼管。
漕曹。主管漕运，输谷太仓。
法曹。主管邮政、驿站和脚程等事。
兵曹。主管征集、输送兵丁。
尉曹。主管服徭役的士卒和刑徒。
贼曹。主管缉拿盗贼。
辞曹。主管诉讼。
决曹和案狱仁恕掾。决曹主管决狱、断狱、用法、行刑。案狱仁恕掾则不仅审讯办案，而且还监督纠察所属之县，如同督邮，分部而设。
医曹。主管医药。
另外，汉代郡国已经开始设学，各郡有一批学官，如文学掾、文学史等等。各郡国还可根据需要，特设某些他郡所无的官职。这种特设官职，主要是盐、铁、水、工、畜牧等官。出盐多者置盐官，出铁多者置铁官，有工多者置工官，有水池及鱼利多者置水官，等等。
汉代郡级机构庞大，置官齐全。其编制官员至小吏人数众多，大郡八九百人，小郡三五百人。
四、县（侯国、邑、道）、乡（亭、里）
秦汉时期的县，是基层政权组织。《汉书·百官公卿表》说：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之，皆秦制也。”同县相当的地方机构，还有其他名称，列侯所食县称为国（侯国，比王国低一级），皇后、公主所食县称为邑，蛮夷（少数民族）所属县称为道，但其建制均属于县制。
（一）县
秦汉时期的县政府，衙门或称廷，或称寺，按所辖户口多少设县令长。《汉书·百官公卿表》曰：“县令长皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。”秦时，又称县令长为县啬夫。
县令长对于县境之内事务无所不管。《续汉书·百官志》曰：令长“皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国”。汉代的县令长，在治县上有着较大的自主权，或崇教化，或尚法治，不一而足。县令所管范围，包括了修治桥梁邮亭、市场摊点建设之类具体事务。不过，县令长所管之事，主要还是户口赋税、决讼断狱、平治盗贼之类行政事务和司法事务。县令长处理公务有相应的视事（办公）制度。有的“三日一视事，十日一诣仓”；有的“五日一朝”。县令长直接听命于郡国守相，每年年终要向郡国守相上计（年终总结汇报），接受其考课，还要接受郡国守相的平时视察监督。郡国守相针对县令长的优劣清浊，除向中央汇报外，还可直接予以表彰黜罚。
县令长之下，设有县丞和县尉，县丞和县尉又合称长吏。秦汉均有县丞，一般设一人，较特殊的县，如西汉长安县等县则设二丞。县丞辅佐令长，签署文书，典知仓、狱，可以独立处理有关政务，不完全是县令的辅佐。县尉秦代没有记载，其设置恐始于汉代。汉代县尉号称小县一人，大县二人，西汉长安、东汉洛阳则为四人。县尉“职主盗贼。凡有贼发，主名不立，则推索行寻，案察奸宄，以起端绪”[8] 。巡行境内，追捕盗贼，兼主管服役的更卒，徭役的征发，有其单独的治所官廨以及属吏。县丞和县尉的级别均为四百石至二百石，由中央直接任命，在一定程度上具有牵制县令长的性质。
令长治县，主要依赖的不是丞尉，而是由其自行辟署的掾史。县廷分曹办公，所置之曹与郡大致相仿，下属的掾史主要有：
功曹和廷掾：
功曹职总内外，是县令长下的主要属吏，又称主吏。在县掾属中，功曹地位最高，职权也最大。它可代表县令长行使职权，指挥县内所辖的游徼、亭长。
廷掾相当于郡的五官掾，执掌亦与郡五官掾相似，主管一县的祠祀之事，另外还分部监督县下属乡，类似郡督邮。《续汉书·百官志》称：廷掾“监乡五部，春夏为劝农掾，秋冬为制度掾”。
主簿和门下掾史：
主簿在县内的地位仅次于功曹，但比功曹更加亲近县令长，其职责主要在于掌管簿书，实为县内秘书侍从属吏之长。
主簿之下，有主记、录事，掌管县内文书。主记和录事有掾有佐，见于汉碑者有主记掾、记室史、记室书佐、主记书佐、录事掾、录事史等等。另外，秦汉县内还有小府，或称少府、少内，主管县衙的出纳饷粮等财政事务。
其他诸曹：
户曹：主户口名籍婚庆祠祀诸事，有掾有史。
田曹：又称田啬夫，主劝农。
水曹：主水利，有掾有史。
将作掾：主土木兴作。
仓曹：主收民租，有掾有史，有的县还按东西或左右分置。
金曹：主收市租。
集曹：主纳输之事。
法曹和邮书掾：共主邮驿科程。一说法曹主坐曹理邮驿之事，邮书掾则职司邮亭驿递。
道桥掾：主道桥修治。
厩啬夫：主驿马饲养。
兵曹：主兵事。
库啬夫：主兵戎器械。
尉曹：主徭役卒徒转运。
贼曹：主捕治盗贼。
狱掾史和狱司空：狱掾史主决狱平讼，狱司空主牢狱管理。
门候吏：主城门、客舍管理，有门长、门候、传舍啬夫等名称。
守津吏：主津要渡口管理。
市掾：主市场治安、催交租课、平准物价等市场事务。
另外，秦汉时期，县里还设有一些虚职，如县祭酒、县议曹等，主要作尊老敬贤之用。有些县还设有学官，西汉平帝时，在各县道邑侯国遍置经师一人以主县学。
县曹之下，有各种各样的属吏，如佐史、书佐、循行、干、小史等等。其编制员吏大县四五百人（京县可达七八百人），小县二三百人。
汉代列侯所封之县即侯国。秦代列侯均“以公赋税重赏赐之”列侯食邑而无治民之权。汉初，列侯有了地方行政权。高祖十二年（前195）诏曰：“其有功者，上致之王，次为列侯，下乃食邑。而重臣之亲，或为列侯。皆令自置吏，得赋敛。”[9]说明其时列侯可在封国内自行设官置吏，征收赋税。如随同刘邦起兵反秦的卢绾，就曾被封为长安侯，封地在秦咸阳。当时，侯国长官称令长。到武帝时，改侯国令长为相，由中央直接任命，主管治民，相当于县令长，对列侯不称臣。至此，侯国与县已无重大差别，仅仅是所收租赋由列侯享用而已。到东汉时，列侯不仅没有封邑的行政权，而且租赋亦不能全部享用。侯国相下所设之官，与一般县并无差别。列侯所管的只有家臣，包括家丞、庶子、行人、洗马、门大夫等职，不得过问县政。东汉以后，又裁减了列侯的行人、洗马和门大夫。
（二）乡(亭、里)
秦汉时期的乡、亭、里不属于政权组织，而属于县以下的基层社会组织。县下分设若干乡，平均每县辖乡三至四个。
乡设有三老、有秩啬夫、游徼。“三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循，禁贼盗。”[10]“皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。”[11]
三老不是正式官职，亦无俸禄，但可与县令丞尉抗礼，以事相教，而且能直接上书皇帝，具有较高的社会地位。“三老掌教化，凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆匾表其门，以兴善行。”[12]设三老的目的在于为民表率，以教化民，而且还要择乡三老为县三老，参与县上政务，东汉增加了郡三老、国三老之设。
有秩啬夫由郡或县任命，秩百石，所谓有秩者，是正式官员的称谓。其性质是县政府派到乡里的派出官员。作为正式官吏的有秩啬夫，地位却在不是正式官员的三老之下，反证了三老的重要性。乡里的主要行政事务，即听讼调解和赋役分派，基本由有秩啬夫负责。
游徼实际是县级政府所置之官，主巡逻乡里，禁治盗贼，属县衙派出性质。
亭的性质有三说：一是沿用《汉书》中“十里一亭，十亭一乡”的旧说，认为亭是里以上、乡以下的社会组织；二是认为乡和亭为同级组织，城中十里一亭，城外十里一乡；三是认为亭即邮亭，又叫乡亭，主要起客舍和邮传作用。
亭设有亭长，直属于县而不属于乡，其主要职责是收捕盗贼。《汉官仪》曰：“尉、游徼、亭长皆习备五兵。五兵：弓弩、戟、盾、刀剑、甲铠。……设十里一亭，亭长、亭候；五里一邮，邮间相去二里半，司奸盗。亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼。”平时亭长负责检查过往行人，维护地方治安，执行宵禁令。遇有官员出行，亭长负责候迎护送。由于亭长职在收捕盗贼，故有亭狱之设，乡亭之狱曰犴，朝廷之狱曰狱，故古人常常狱犴并称。官府公告，特别是通缉罪犯的公告，一般均公布之于亭。亭长之下，设有亭佐、亭候、求盗等属吏。
秦汉在乡亭之下还有里，里为最基层的社会组织。《续汉书·百官志》称：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。”本注曰：“里魁掌一里百家，什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官。”里的长官为里正，里魁即里正的别称。辅佐里正的有父老，以“耆老有高德者”为之。还有里宰、里祭酒，主里中社祭。有人认为，里宰即里正，里祭酒即父老。里之下，每十户设一什典，每五户设一伍老，又称什长、伍长。按秦律，里中有人犯罪，实行什伍连坐法。
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[1] 《汉书·薛宣传》
[2] 《汉书·百官公卿表》
[3] 《续汉书·百官志》注引《汉官》
[4] 《续汉书·百官志》
[5] 《续汉书·百官志》注引，蔡质：《汉仪》
[6] 《汉书·王尊传》注
[7] 《论衡·遭虎篇》
[8] 《续汉书·百官志》本注
[9] 《汉书·高帝纪》
[10] 《汉书·百官公卿表》
[11] 《续汉书·百官志》本注
[12] 《续汉书·百官志》