一、陕甘宁边区的创立和发展

　　1927年中共八七会议以后，陕西的共产党人也展开了武装反抗国民党的斗争，先后组织了多次武装起义，其中以1927年10月井岳秀部李象九营的清涧起义、1928年4月中共陕东特委组织的渭华起义最为典型。在渭华起义后，1928年5月1日，创建了陕西第一个苏维埃政权——渭南县崇凝区苏维埃政府，至5月底，渭华地区先后建立了3个区苏维埃政府，45个村苏维埃政府。此后，渭北的三原、泾阳、栒邑、淳化、高陵、富平等地，也随着农民起义和暴动建立过大小不等的苏维埃政府。但这些起义和暴动所建立起的政权组织，均很快失败解体，没有坚持下来，未能形成根据地。

　　在不断的武装起义过程中，以刘志丹、谢子长为代表，逐渐组织起了较为正规的武装部队——西北工农革命军，在陕、晋、甘、宁一带开展游击战争。“九一八”事变爆发后，西北工农革命军改名为西北抗日反帝同盟军。到1932年2月，西北抗日反帝同盟军转移到新正二区的三嘉原（在今甘肃正宁），改编为中国工农红军陕甘游击队，开始创建革命根据地。3月初，陕甘游击队在寺村原成立革命委员会，并由群众选举出副主席。陕甘游击队南下正宁、栒邑后，新正苏区丧失。1932年底，陕甘游击队改编为中国工农红军第二十六军四十二师二团，形成了创立陕甘边苏区和陕北苏区的基本武装力量，并于1933年4月由刘志丹领导的红二团在耀县照金镇创建了苏区，召开了陕甘边区工农兵代表大会，选举产生了陕甘边区革命委员会。10月，照金根据地丧失。

　　1934年初，红二十六军转战到陕西的鄜县、保安与甘肃的合水、庆阳交界地带，在合水、庆阳交界的南梁地区建立根据地，1934年2月，成立了新的陕甘边区革命委员会。此后，根据地不断扩大，以南梁堡为中心，开辟了南区、东区和庆北三块地盘。根据当时中共陕甘边特委《关于陕甘边区党的任务的决议》关于“创建中心苏区，转变临时政权”，“务必于十月革命纪念日正式成立苏维埃政权”的指示，于 1934年11月在荔园堡召开了陕甘边区第二次工农兵代表大会，选举产生了新的陕甘边区苏维埃政府。接着，又在华池、保安等县成立了县苏维埃政府，陕甘边根据地初具规模。

　　1932年3月，高朗亭、刘善忠等创建了中国工农红军延川县游击队。此后，这支部队先后改名为中国工农红军西北先锋队、陕北游击队第九支队。1933年4月，第九支队改编为中国工农红军陕北游击队第一支队。此后，陆续在绥德、清涧一带建立第二支队，在神府一带建立第三支队。1933年11月，谢子长回安定担任西北军事特派员，领导第一支队创建了安定、延川根据地。1934年8月，陕北游击队击败了井岳秀部的围剿，不断开拓根据地，在安定、赤原、秀延、重远、吴堡、葭县、清涧、神府等地建立了县革命委员会和部分区乡革命委员会，并将陕北游击队发展为中国工农红军第二十七军。1935年1月，召开了陕北革命根据地苏维埃代表大会，选举产生了陕北省苏维埃代表大会执行委员会以及政府主席和副主席。其后，红二十七军和各个游击支队在安定、绥德、清涧、吴堡、葭县、延川、延水、靖边、横山、神木、府谷等地，相继成立了县、区、乡苏维埃政府，陕北根据地基本形成。

　　1935年2月，中共陕北特委和陕甘边特委召开联席会议，成立了中共西北工作委员会（简称“西北工委”）和西北革命军事委员会（简称“西北军委”），统一了陕甘边和陕北两块地区，使根据地的领导力量有所增强。陕北红军（包括红二十六军和红二十七军）在刘志丹等人的领导下，粉碎了国民党政府组织的“围剿”，解放了延长、延川、安定、安塞、靖边、保安等县城，使陕北苏区和陕甘边苏区连成一片，陕甘宁根据地从此成为一个整体。整个根据地北起长城，南到淳（化）耀（县），西接环江，东临黄河，在 20 多个县内建立了苏维埃政权，游击区域扩大到陕北、陇东30余县。

　　1935年7月以后，陕北省苏维埃政府迁至安定县的瓦窑堡，陕北红军与从陕南转战北上的红二十五军会师后，改编为红十五军团。随着南方根据地的丧失，陕北成为第二次国内革命战争时期唯一幸存的红色区域。以后的陕甘宁边区，就是在这一基础上建立的。

　　1935年10月，中央红军经过长征到达陕北，在陕北设立了中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处，并对西北地区的地方苏维埃政府进行了调整，设立了陕北、陕甘两个省，关中、神府、三边三个特区。各地方苏维埃政府由中央驻西北办事处直接领导。

　　到1936年，红军先后解放了宁条梁、定边、环县、盐池、豫望、海原、固北、曲子、华池、固原、镇原、金积、灵武等地区，建立了10余个县苏维埃政权，陕甘根据地逐步扩大，原陕甘省遂改名为陕甘宁省，确立了此后陕甘宁边区的基本规模。

　　西安事变以后，随着国共两党的二度合作，驻肤施（延安）的东北军南撤，中央驻西北办事处于1937年初进驻肤施。此后，陕甘宁根据地成为由国内战争转向抗日民族战争的出发点，成为中国共产党领导全国抗战的总后方。

　　1937年9月，原中华苏维埃中央政府驻西北办事处正式更名改制，称为陕甘宁边区政府，下辖陕西、甘肃、宁夏3省的23县，首府设在延安。这一变化，是共产党领导的苏维埃工农民主政权向抗日民主政权转变的标志。南京国民政府行政院第333次院会正式承认了陕甘宁边区的名称与地理疆界。

　　边区政府成立后，在中共中央和中共边区中央局（后演变为西北局）的领导下，团结全边区各阶层、各党派和各族人民，带领边区人民自力更生，艰苦奋斗，致力于边区的政治、经济、文化建设，取得了巨大的成就，成为各个抗日根据地的榜样，在中国新民主主义革命史上发挥了特殊的作用。

　　陕甘宁边区政权，是中国共产党领导下的抗日民主政权，是抗日民族统一战线的组织形式。政权的组成实行“三三制”，适应了中国民族矛盾和民族斗争的需要，不仅工人、农民和小资产阶级有权参加政权并构成政权的基本支持力量，而且吸纳了只拥护民族革命但不赞成土地革命的爱国人士。从性质上看，陕甘宁边区政权，是中国共产党领导的、以工农联盟为基础的、联合一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权。

　　1945年以后，伴随着自卫战争的进行，陕甘宁边区进入战争状态。1947年3月，边区政府撤离延安，转战于安塞县白庙岔、子洲县马蹄沟等地。1947年8月，陕甘宁边区与晋绥边区实现了军事联防和财政统一。1948年4月22日，西北解放军收复延安，边区政府返回延安。此后，陕甘宁边区随着解放战争的进行不断扩大，逐步成为整个西北的政权基础。1949年2月，陕甘宁边区和晋绥边区合并，原晋绥解放区分为晋南、晋西北两个行署，归陕甘宁边区领导。1949年5月，随着西安解放，边区政府南迁西安。1949年8月，成立甘肃行政公署；12月，成立新疆省人民政府和宁夏省人民政府；1950年1月，成立青海省、甘肃省、陕西省人民政府。至1950年1月19日，西北军政委员会正式成立，陕甘宁边区政府完成了历史使命。

　　二、边区的建制沿革和行政区划

　　陕甘宁边区的行政建制，是在原陕甘宁苏区的基础上，进行了适应抗日民族统一战线的改造而形成的。

　　抗日战争爆发时，陕甘宁边区的范围包括陕西、甘肃、宁夏相接的各一部分。在地理区域上，北起陕西的府谷、横山，南到接近关中的淳化、栒邑（现改称旬邑），西至甘肃的固原、宁夏的豫望堡，东临黄河与山西相望。南北约450公里，东西约400公里。

　　1937年，红军改编为八路军，国民政府军事委员会同意将红军的原驻地划为八路军募补区。八路军募补区共26县，包括肤施（延安）、延川、延长、绥德、米脂、葭县（现改称佳县）、清涧、吴堡、神木、府谷、安定、安塞、靖边、定边、保安、甘泉、鄜县（现改称富县）、淳化、正宁、宁县、庆阳、合水、镇原、环县、栒邑（现改称旬邑）、盐池等县。

　　八路军募补区并非正式行政区划，边区政府参照八路军募补区的范围，结合行政管理的实际，正式呈请国民政府，要求将延安等23县（不包括上述26县中的绥德、米脂、葭县、清涧、吴堡、神木、府谷7县，增加了洛川、靖远、固原、海原4县）以及神木、府谷沿黄河的一部分，划为边区政府的管辖范围。

　　1939年2月12日，边区政府主动向国民政府行政院提出：靠近关中的洛川、镇原、固原、海原、靖远5县，仍由国民政府的陕西和甘肃省管辖，而将北路的绥德、米脂、葭县、清涧、吴堡5县，改归边区管辖。但是，国民政府一直没有明确边区的辖县范围。如米脂、葭县，为八路军驻防，但行政建制却归国民政府的陕西省第一行政区，淳化、宁县、正宁、镇原的县城以及大部分乡村，被国民政府实际控制，定边、靖边、庆阳的个别乡村，也基本在国民政权手里。而神木、府谷、宜川、耀县的一部分，又被边区政府实际控制。边区行政区域见图3-1-1。

　　　　　 图3-1-1　　　　　　　　　　　　　 陕甘宁边区行政区域示意图

　　  1941年时，陕甘宁边区的实际行政区划共有4个分区，29个县市，266个县辖区，1549个乡。其分布如下：

　　边府直属县（市）：包括延安市和延安县、延川、延长、鄜县、甘泉、固临、安定（1942年2月18日改名子长）、安塞、志丹、靖边（1942年以后，靖边改属三边分区），共11个县（市），下辖82个区，450个乡，1624个村。边府直属县1942年增设延属分局。1944年增设南泥湾垦区政府，直属延属分区，按县级政府对待。

　　绥德分区：包括绥德、米脂、葭县、清涧、吴堡，共5个县，下辖27个区，185个乡（其中米脂、葭县没有区、乡建制），3185个村。1942年以后，增设西川办事处（1943年12月20日改为子洲县）。

　　关中分区：包括新正、新宁、赤水、淳耀4个县，下辖16个区，95个乡，311个村。

　　三边分区：包括定边、盐池2县（1942年以后加上靖边，后来又增加了吴旗），下辖14个区，80个乡，318个村。

　　陇东分区：包括庆阳、合水、镇原、曲子、环县、华池，共6个县，下辖34个区，217个乡，1078个村。

　　此外，神木有5个区，府谷有1个区，归边区管辖，合称神府，为县级建制，划归绥德分区。

　　到1944年底，陕甘宁边区的行政区域扩大到1个市，30个县，总面积98960平方公里，人口约150万。

　　 图3-1-2　  陕甘宁边区第二届参议会1944年文件汇编中保存的边区地图

　　　  抗日战争时期边区行政区域的划分，主要依据有两个方面：一是注意地理条件、经济条件和群众生活习惯等因素，二是便利边区工作上的管理与领导。行政区域的划分由边区政府决定，具体工作由民政厅承办。

　　在边区和县之间设有分区。分区的设置，主要适应于距离边区中心较为偏远的地方，最少要有两个以上的县份。是否设立分区，由边区政府委员会议决，以边区政府命令形式实施。

　　县的设立与撤销，以及县境区划的调整，由边区政府决定。实际上，在当时的特殊历史条件下，边区的县，特别是与国统区临接的县，在设置上和区划上变动较多。

　　县辖区由各县根据自己的县境形势和所辖乡（市）的多寡来确定。边区政府对每区应有多少个乡（市）有相应的规定。1942年以前，规定每区应辖乡3—5个，1943年以后，规定每区辖乡4—10个。

　　乡（市）的行政区划依据人口和面积确定。人口一般以每乡1500人左右为宜，最多不超过2000人。1945年以后，规定每乡最多不超过3000人。面积一般在纵横30华里以内。

　　为了方便管理，边区的各级行政区域规定有不同的等级。等级的高低以人口多寡、经济富裕程度、自然环境与政治环境等因素为准。在1942年前后，边区确定的行政区域等级如下：

　　分区专署的等级：绥德、陇东专署为甲等专署，关中专署为乙等专署，三边专署为丙等专署。

　　县的等级：人口在8万以上的县为甲等，有绥德、清涧、延安、延川、庆阳、定边6县；人口在4万以上、8万以下的县为乙等县，有鄜县、靖边、安塞、环县、曲子、新宁、镇原、合水、吴堡、淳耀、延长、安定、志丹、延安市14县市；人口在4万以下的县为丙等县，有新正、固临、甘泉、盐池、华池、赤水、同宜耀7县。各县的区划和等次，由边区政府核定并公布。

　　县辖区的等级：1941年，边区政府规定，辖6—8个乡的区为甲等区，辖5—6个乡的区为乙等区，辖4—5个乡的区为丙等区。1942年，边区政府又规定以人口多少作为定等的标准，人口在7000以上为甲等区，4000以上为乙等区，4000以下为丙等区。到1943年，边区政府确定区为甲乙两等，辖乡8个以上，或纵横70华里以上，或地处边区边境有较重要驻防功能，或包括有较大的市镇，具备上述条件之一就是甲等区，不具备其中任何条件则为乙等区。

　　乡的等级：1941年，民政厅规定，以人口密度作为划分乡等级的标准。纵横不超过10华里，人口在1000—1500之间的乡为甲等乡；纵横不超过20华里，人口不超过1000人的乡为乙等乡；纵横不超过30华里，人口至少有150人的乡为丙等乡。到1943年以后，本着精简乡政权的精神，取消了对乡的甲乙丙等级划分。

　　1945年以后，陕甘宁边区的行政区划随着解放战争的进程不断变化。1946年10月，驻横山的胡景铎部起义，边区政府新成立了榆横行政区政务委员会，下辖横山、镇川2县。1948年3月，西北野战军攻克宜川，取得宜瓦（宜川、瓦子街）大捷，边区政府成立了黄龙分区，下辖黄龙（原名石堡）、宜川、洛川、中部（后改名黄陵）、宜君、韩城、澄城、郃阳8县。4月，西北野战军进行了西府陇东战役，成立了西府分区，下辖邠县、长武、永寿、乾县、醴泉、麟游、扶风、凤翔、灵台9县。1949年2月，晋绥边区并入陕甘宁边区，建立晋南、晋西北两个行署，其中晋南3个分区31个市县，晋西北4个分区23个县。1949年3月，成立大荔分区和榆林分区。大荔分区辖原属黄龙分区的韩城、郃阳、澄县、白水和新解放的蒲城、大荔、朝邑、平民8县；榆林分区辖原属晋绥行署的神木、府谷、神府和原属榆横行政区的横山、镇川5县。同时对其他行政区划进行了如下调整；新解放的铜川、富平、耀县、淳化4县划归关中分区，原淳耀同耀县合并，原赤水同淳化合并，原属关中分区的邠县、栒邑划归西府分区，取消延安市建制并入延安县。到1949年3月，陕甘宁边区的实际行政区共有16个分区114个县，其中陕甘宁9个分区60个县（不包括一度解放后来放弃的凤翔、宝鸡、陇县等地），晋南3个分区31个县，晋西北4个分区23个县，另有伊克昭盟的准格尔旗临时自治政务委员会，也归陕甘宁边区管辖。边区总人口约831万。

　　随着解放战争的顺利进行，经中共中央和中央军委批准，边区政府于1949年5月成立了陕北行政公署。从此，陕甘宁边区政府已经演变为西北地区的大区人民政府。新成立的陕北行署，下辖黄龙、三边、绥德、榆林4个分区，并直辖延安、延长、延川、安塞、子长、志丹、甘泉7个县，原延属分区随之撤销。同时，撤销原晋西北行署，另成立五寨中心专署，领导雁北、雁南、离石3个专署和部分直属县。五寨中心专署归晋南行署领导。西安解放后，陕甘宁边区政府移驻西安，成立了西安市人民政府和宝鸡市人民政府，直属边区政府领导。又成立宝鸡、渭南、咸阳3个分区专署。宝鸡分区辖宝鸡、凤翔、扶风、岐山、汧阳、陇县、凤县、郿县8县；渭南分区辖临潼、蓝田、渭南、华县、华阴、潼关6县；咸阳分区辖咸阳、长安、兴平、武功、盩厔、鄠县6县。原西府分区改为邠县分区，辖邠县、长武、永寿、乾县、麟游、醴泉、栒邑、灵台8县；原关中分区改为三原分区，辖铜川（原同官）、耀县、富平、三原、淳化、高陵、泾阳、马栏、新正、新宁10县。扶郿战役以后，随着西北野战军的西进，1949年7月，成立甘肃行署，下辖兰州市和庆阳、平凉、会宁（后改为定西）、临夏、岷县、武都、天水、武威、酒泉9个分区。9月，成立青海省人民军政委员会，暂行省政府职权；成立银川市军管会，暂行市政府职权；新疆和平解放后，整个西北均归陕甘宁边区政府领导。1949年10月，陕南行署正式划归陕甘宁边区领导。

　　1949年底到1950年初，陕、甘、宁、青、新5省政府正式成立，均归陕甘边区政府领导。到1950年，根据中央人民政府的决定，原属陕甘宁边区领导的晋西北、晋南、陕南行署、河套伊克昭盟等地方，分别划归山西、湖北、绥远、内蒙古等省区。陕甘宁边区的行政区域，在边区政府之下有省、行署、专署、县市等级别。