新华社北京５月３０日电　２００６年５月１８日，国务院总理温家宝签署第４６７号国务院令公布《地方志工作条例》，该条例自公布之日起施行。国务院法制办公室负责人日前就《地方志工作条例》的有关问题回答了记者的提问。

    问：国务院为什么要制定《地方志工作条例》？请您介绍一下《地方志工作条例》出台的背景和意义。

    答：持续不断地编纂地方志，是我国独有的延续两千多年的优良文化传统。自隋、唐确立史志官修制度以来，历代都把修志作为一种官职、官责，并颁布政令对修志进行统一规范。新中国成立后，党中央、国务院高度重视地方志工作。１９５７年，国务院将地方志工作纳入国家１２年哲学社会科学规划纲要（草案）。“文革”期间，地方志编修工作因故中断。改革开放以来，地方志编修重新启动。全国首轮省、市、县三级志书规划编纂六千余部，截至２００５年，已出版五千余部。地方志工作作为一项承上启下、继往开来、服务当代、有益后世的文化基础事业，已成为社会主义先进文化建设中的一项系统工程，发挥了资政、存史、教化的重要作用。目前，全国首轮新编地方志工作已基本结束，第二轮修志工作正在全面展开。总结首轮修志工作的实践经验，地方志工作面临以下问题：一是，地方志工作涉及社会生活各个方面，在社会主义市场经济条件下，仍靠过去的行政命令方式组织编纂地方志，已难以适应形势的需要；二是，由于没有全国性的法律法规可以遵循，修志工作随意性大、主观性强，各地发展不平衡等问题日益突出，迫切需要通过立法加以规范。

    《地方志工作条例》的制定，充分体现了党中央关于“加强文化法制建设”和“要重视哲学社会科学领域立法工作”的精神，相信该条例的出台，将为保障地方志事业的健康发展发挥积极的作用。

    问：请问该条例的调整范围是什么？

    答：根据我国首轮新编地方志工作的实践，地方志的外延已有所扩展，既包括传统意义上的地方志书，又包括地方综合年鉴。地方综合年鉴，是每２０年左右新一轮地方志书续修的平时资料积累。地方志工作的内涵也发生了变化，既包括地方志的规划、编纂、审查验收，也包括地方志出版后的开发利用。因此，该条例规定中华人民共和国境内地方志的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本条例。该条例并明确规定，地方志包括地方志书、地方综合年鉴。

    目前，我国部分乡镇，甚至村也组织修志。考虑到编纂地方志需由地方政府组织人力、物力、财力，为了不给乡镇、村设定义务、增加负担，该条例仍维持了《国务院办公厅关于进一步加强地方志编纂工作的通知》关于地方志分为省级、设区的市级、县级三级的规定。

    问：该条例对地方志工作的保障问题作了哪些规定？

    答：地方志工作是一项重要的文化基础事业，也是各级地方政府管理和发展文化事业的重要职责。地方志属于“官修”的信史，不同于个人的自由著述，必须加强地方各级政府对此项工作的领导和规范。因此，该条例作了以下具体规定：

    一是，县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导。地方志工作所需经费列入本级财政预算。

    二是，省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域地方志编纂的总体工作规划，并报国家地方志工作指导机构备案。

    三是，以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，分别由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编纂，其他组织和个人不得编纂。

    问：该条例对确保地方志编纂质量作了哪些制度设计？

    答：为了确保地方志编纂的质量，该条例主要作了以下规定：

    一是，明确地方志编纂应遵循的指导原则，规定编纂地方志应当做到存真求实，确保质量，全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。

    二是，对参与地方志编纂的人员作了要求，规定编纂地方志应当吸收有关方面的专家、学者参加；地方志编纂人员实行专兼职相结合，专职编纂人员应当具备相应的专业知识。

    三是，确立了地方志书的审查验收制度，规定以县级以上行政区域名称冠名、列入规划的地方志书经审查验收，方可以公开出版；对地方志书进行审查验收，应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。

    四是，确立了地方综合年鉴的出版批准制度，规定以县级以上行政区域名称冠名的地方综合年鉴，经本级人民政府或者其确定的部门批准，方可以公开出版。

    问：实践中曾经多次发生地方志作品著作权归属争议问题，请问条例对这个问题是否作出明确规定？

    答：以县级以上行政区域名称冠名的地方志作品的著作权问题在过去一直没有明确，在实践中经常发生争议。著作权法第十六条规定，公民为完成法人或者其他组织工作任务所创作的作品是职务作品；法律、行政法规规定或者合同约定著作权由法人或者其他组织享有的职务作品，作者享有署名权，著作权的其他权利由法人或者其他组织享有，法人或者其他组织可以给予作者奖励。地方志是地方志编纂人员按照地方人民政府负责地方志工作的机构的要求编纂的，而且主要利用了上述机构提供的资料、经费和物质技术条件。因此，该条例与著作权法作了衔接，规定以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款的规定，其著作权由组织编纂的负责地方志工作的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。（完）

    2006年5月18日由国务院制定的《地方志工作条例》（以下简称《条例》）经过温家宝总理签署国务院令正式颁布施行。这是社会主义新编地方志工作开展以来，也是中国历史上自从有了地方志以来第一部有关地方志的全国性法规。它结束了地方志工作无法可依的历史，标志社会主义新编地方志工作从此进入了依法修志的新阶段。

　　一、《条例》制定与颁布施行的重要意义《条例》的颁布施行是地方志发展史上的一座里程碑，其意义极为重要和深远。

　　（一）《条例》的制定与颁布施行，是贯彻“依法治国”、“加强文化法制建设”和“重视哲学社会科学领域立法工作”等一系列方略、方针的具体体现。1997年，中共十五大提出“依法治国”的方略；2002年，中共十六大提出要“加强文化法制建设”；2005年，中央3号文件进一步提出“要重视哲学社会科学领域立法工作”，为加快繁荣发展社会主义先进文化提供法制保障。《条例》的制定与颁布施行，是对我们党所提出的这些重要方略、方针的具体落实，是社会主义法治建设的成果，填补了我国文化法制建设中的一项空白。现在，文化领域中需要立法的工作有很多，国家较早地对地方志工作立法，把地方志工作纳入法制化轨道，凸显了地方志工作作为国家基础性文化建设工程的重要性。我们要从贯彻依法治国方略、建设社会主义先进文化的高度来认识《条例》制定与颁布施行的意义，把贯彻落实《条例》作为推进社会主义先进文化建设和文化法制建设的具体行动。

　　（二）《条例》的制定与颁布施行，是对我国地方志自古由国家组织编修的传统的继承和发扬。 连绵不断地编纂地方志，是中华民族特有的、已经延续2000多年的优秀文化传统。据统计，现存的历代旧志就有8000多种、10万余卷，约占我国全部古籍的十分之一。这种独一无二的文化现象之所以能延续上千年流传至今，一个重要原因，就在于自隋唐以后历朝历代都把修志当成国家行为，作为官职官责。特别到了明、清两朝，更是由朝廷反复颁布修志诏谕。元朝和明清时期，朝廷还多次出面组织编修国家一统志。民国初期，中央政府甚至命令各地设立方志馆、方志局，编修从省到县的三级志书，并颁布过修志条例与规定。但是，无论哪朝哪代，都没有为修志立过法。因此，《条例》的颁布施行，不仅是对我国古代由国家组织修志这一传统的继承，更是对这一传统的发扬光大。它以国家立法的形式，从根本上保证了地方志事业的可持续发展。我们要从如何更好地继承和弘扬我国优秀文化传统的角度，深刻认识《条例》制定与颁布施行的深远意义。

　　（三）《条例》的制定与颁布施行，是社会主义市场经济条件下保证地方志工作有效进行的必然要求。20世纪50年代，修志任务就被列入国务院《十二年哲学社会科学规划方案》，并且成立了中国地方志小组。以后，由于“文化大革命”等原因，修志工作一度中断。中共十一届三中全会后，新编地方志工作再次掀起高潮。1981年成立了中国地方史志协会（中国地方志协会前身），1983年恢复了中国地方志小组（改称指导小组），由国务院委托中国社会科学院代管。从此，以国务院办公厅、中宣部、中国地方志指导小组的名义发出了一系列有关地方志工作的文件。全国从省到县普遍设立了地方志工作机构，并在全国范围开展了三级志书的首轮修志。至2005年底，首轮修志规划内的6000多部志书，已完成91.7%；全国专职地方志工作人员接近1.5万人。这说明，过去那种靠文件来推动修志工作的方法，在当时条件下是完全可行的和有效的。但是，随着我国由计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系等日益多样化，政府职能也相应发生转变。在这种新形势下，如果再像过去那样仅仅依靠政策性文件和行政手段来组织地方志工作，已经难以适应需要，甚至在一些领域和行业已经不起作用了。地方志工作是一项事业，不能像对待企业那样，任凭市场原则起作用。办法只能是用法律的手段确保地方志工作规范、有序、稳定、持续地向前发展，制约不自觉履行责任、义务的法人和自然人，以解决一些地方在地方志工作上随意性大、主观性强、组织协调困难、发展不平衡的问题。我们应当从为社会主义市场经济条件下开展地方志工作提供法律保障的角度，来认识《条例》制定与颁布施行的重要意义。

    二、深刻理解《条例》的丰富内容和精神实质

　　（一）《条例》明确了什么叫做地方志和地方志工作的问题。

　　1.关于地方志的概念。《条例》明确了“地方志”的内涵为“资料性文献”，外延包括地方志书和地方综合年鉴。这样的界定，不仅更加清晰了地方志概念，而且突破了传统的解释；不仅有助于提升地方志的学术品位和科学价值，而且有利于进一步拓展地方志工作的领域。当然，我们也要注意，地方志包括地方综合年鉴，不等于地方志就是地方综合年鉴，不能用编辑年鉴来代替修志工作。

　　2.关于地方志工作的概念。《条例》明确地方志工作并不仅仅是编书，尤其不是编一部书，而是以编纂地方志书、地方综合年鉴为中心所进行的组织管理、理论研究、编纂指导、审查验收、开发利用等一系列工作。这是我们开展地方志工作的指导方针。

　　3.关于地方志书和地方综合年鉴的属性。《条例》明确规定：第一，凡以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，只能由本级政府负责的地方志工作机构编纂，其他组织和个人不得编纂；第二，凡未经批准擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，要依法查处；第三，凡以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，均为职务作品，其著作权归组织编纂的地方志工作机构，参与编纂的人只可享有署名权；第四，在地方志编纂过程中收集到的资料、实物以及形成的地方志文稿等，要由地方志工作机构集中统一管理，妥为保存，修志工作完成后，要移交档案馆或方志馆，个人不得据为己有或者出租、出让、转借，更不得损毁。这就非常明确地界定了地方志书和地方综合年鉴的“官书”性质。

　　4.关于军事志、部门志与地方志的关系。过去，军事志、部门志虽然是作为地方志一个组成部分来对待的，但缺少法律依据。这次，《条例》对此虽然只附带说了一句话，然而就是这句话，给了军事志、部门志以存在的法律依据，说明它们也属于地方志范畴，只不过具有特殊性质，需要另作专门规定罢了。

　　（二）《条例》明确了各方面在地方志工作中的责任问题。

　　1.明确了各级政府的领导之责。《条例》在肯定新时期地方志工作中形成的党委领导、政府主持的领导体制的基础上，对政府的职责作了十分明确的规定。例如，明确规定县级以上政府对本行政区域内的地方志工作负有领导之责，要把地方志工作经费列入本级财政预算；规定省、自治区、直辖市政府负责制定本行政区域的修志规划，并要报国家地方志工作指导机构备案；规定国家地方志工作指导机构负有对全国地方志工作的“统筹规划、组织协调、督促指导”之责。总的精神就是，地方志工作是“官职官责”，各级政府要切实负起责任来，加强对地方志工作的领导。

　　2.明确了地方志工作机构的工作之责。在新编地方志工作的实践中，地方志工作机构尽管一直担负着具体行政管理和业务指导的双重职能，但地方志工作机构的职责一直没有得到准确定位。这次，《条例》明确规定了各级地方志工作机构的五项职责。特别值得注意的是，《条例》还着重规定了地方志工作在为地方经济社会全面发展服务方面的责任，例如，积极开拓社会用志途径，建设地方志的资料库、网站等等。

　　3.明确了社会各界对地方志工作的支持之责。过去，社会的法人和自然人对于地方志工作机构所要征集的资料，可以提供，也可以不提供。而这次《条例》规定，各地各级机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个人，对地方志工作机构征集有关地方志资料都要给予积极支持，并且不得提供虚假材料。这一规定对于保证地方志记述的全面、系统、准确，至关重要。

    （三）《条例》明确了如何保证志书质量的问题。质量是地方志的生命。《条例》从以下几个方面规定了保证地方志质量的措施。一是从规定地方志编纂应遵循的指导原则上保证。二是从规定地方志编纂人员的组成上保证。三是从规定地方志的审查验收、出版批准制度上保证。四是从规定政府要对在地方志工作中做出突出成绩和贡献的单位和个人给予表彰和奖励上保证。

方志的学科属性是什么？自古以来，争议虽多，但归纳起来不外两派：一派认为是地理学科的一部分，另一派认为是历史学科的一个分支。

　　持方志为地理学科的主要代表人物有戴震、洪亮吉等考据专家。他们以考据方法进行地方志的编纂，着重考据地理沿革与方位。因此被称为地理学派。

　　持方志为历史科学的主要代表人物是章学诚，他确立了方志是史，一方之志为一方全史的新观念，从而破除方志是图经、是地理书的旧观念。

　　以上两派见解，可说是仁者见仁、智者见智，各有道理。对此，胡乔木说得比较全面，他说：“为了研究地方志各门类之间的相互关系，这里面涉及许多学科，从历史学、各种专门史学、史料编纂学、自然地理学、历史地理学，到人文地理学、经济地理学（也可作为人文地理学的一部分）、社会统计学、社会学、民俗学等等，这里面最重要、最关键的也许是人文地理学。”依我们看，方志是一门综合性很强的科学。

1．育人意义

　　《新编地方志工作暂行规定》指出：“新方志可用于向各族人民进行爱国主义、共产主义和革命传统教育。”这里说的就是方志的育人意义。这种育人的意义可概括如下诸方面：

　　（1）认识作用。人们通过阅读方志，可以加深自己对一定时代一定地区社会生活的认识。

　　（2）鉴戒作用。方志在载述事物过程中总是蕴含着编纂者的立场观点，这就必然给读者提供某种借鉴。在我国历史上，比较有头脑的政治家和官吏，常把志书作为自己做官的教科书和宝书，所以有“ 韩愈过岭，先借《韶州图经》；朱熹下车，首以《南康郡志》为问的佳话。

　　（3）启迪作用。江泽民同志在论及新编地方志的思想启迪作用时说：新编城市志“它从一个城市发展的历史和现实中，将使人们懂得为什么没有共产党就没有新中国，只有社会主义才能救中国的真理，从而启迪人们热爱党、热爱社会主义……”。

　　2．方志的实用意义

　　方志的实用意义有如下几方面：

　　（1）为各级领导的行政决策提供依据；

　　（2）为发展地方经济建设服务；

　　（3）为科技发展提供参考资料；

　　（4）为扩大对外开放和增进海内外交流服务；

　　（5）为发展旅游事业服务。

方志的来源主要有三：

　　1．古代的“国别史”。我国自古以来就重视历史记载。自周王朝建立以来，中央及各诸侯国都设有史官，负责记事记言。这些记载编纂成书，就成为一国的史书，如晋的《乘》、郑的《志》等，这些都是诸侯国的史书，即“国别史”。

　　2．古代的地理书。所谓“地理”，《周易·系辞》中称：“仰以观于天文，俯以察于地理。”王充释为：“天有日月星辰，谓之文；地有山川陵谷，谓之理。”这里的“理”也是纹理的意思，地理书是古人观察地理的记录和著述，存世最古的地理书为《山海经》和《禹贡》。

　　3．古代的地图。地图即“土地之图”，后来发展为“图经”，图经就是地图的说明文字。有人以为，中国古代的地志，多由地图演变而来，其先以图为主，说明为附；其后说明日增而图不加多，或图亡而仅存说明，遂多变为有说无图与以图为附庸之地志。关于此，我们翻翻一些旧方志都附有地图的特点，仍可见志与古地图的渊源关系。

　　综上所述，我们认为方志是在兼收了春秋战国时期的“国别史”、地理书和地图的基础上，随着历代政治、经济、文化的发展，而逐渐完备起来。“国别史”、地理书和地图是方志的来源。

当代人们对方志是什么可归纳为四种说法，即笔事说、文本说、事业说和著述说。

　　笔事说对“方志”一名大都作这样解释：“方”者地方也，“志”者记述也。“方志”者地方之记述也。

　　文本说以直观感觉为依据，认为方志在本质上是一种文本。例如，《中国地方志大辞典》在“方志”辞条下写道：方志“是以地域为单位，按一定体例，综合记载一定时间的政治、经济、文化及自然各方面的书籍。”

　　事业说是萌芽于民国，形成于当代的新观念。例如，1983年9月，中国社会科学院党组在给中共中央宣传部《关于地方志工作情况和意见的报告》中这样写道：新编地方志“是一项重要的文化思想建设事业”，“是一项新兴文化建设事业。”

　　著述说认为方志是记载一定地区自然和社会各个方面历史和现状的综合性著述。胡乔木同志《在全国地方志第一次工作会议闭幕会上的讲话》中给地方志下的定义是：“地方志是严肃的、科学的资料书”、“是一部科学文献”。

　　以上四种说法是仁者见仁，智者见智，各有道理。但有一点是大家认同的，即方志记载的是一个地域的自然和社会、历史和现状，是分门别类记载一个地域人类活动的总体史。

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    主要职责：搜集、保存、收藏方志、年鉴及地情文献资料，为社会提供方志服务，开展地方志资源开发和省情研究利用工作，展示、宣传陕西省情及地方志文化，开展省情教育活动，承担省地方志办公室交办的其他工作。

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